Por Caio César | 19/08/2020 | 14 min.
Índice
Introdução
No último quadrimestre letivo da UFABC (Universidade Federal do ABC), tive a oportunidade de produzir um ensaio ligado à governança metropolitana, como parte de uma disciplina que aborda modelos de governança e participação social. A metropolização da capital paulista e os municípios do entorno, culminando posteriormente na criação da RMSP (Região Metropolitana de São Paulo), no ano de 1974, ainda durante a ditadura, bem como os desafios de sua governança em meio às transformações socioeconômicas e políticas de um Brasil redemocratizado, são temas que recorrentemente surgem nas discussões entre os membros mais ativos do COMMU em nosso grupo no Telegram.
Comumente, considerando o caráter municipalista da Constituição Federal de 1988, nós do COMMU temos dialogado sobre a dificuldade de estabelecer um ambiente de governança que apresente um equilíbrio e harmonia entre a autonomia dos governos municipais e a necessidade de coesão no desenvolvimento de políticas públicas nas escalas metropolitana e regional, na qual o protagonismo do governo estadual é indispensável. Intuitivamente, suspeitamos ou tememos que a exacerbação do municipalismo tenha induzido emancipações de caráter duvidoso e pouca capacidade efetiva de intervenção em vista de limitações fiscais e institucionais, além de uma miríade de deseconomias de escala.
Com o recente anúncio do governo do estado de São Paulo, que pretende extinguir uma série de fundações e autarquias, entre elas a EMTU (Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos) e a CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), pensei que poderia ser oportuno recuperar alguns aspectos de discussões passadas, pois acredito que existem diversos aspectos que não são de conhecimento da população em geral e mesmo de ativistas e outros perfis técnicos.
Limbo institucional
Com a Constituição Federal de 1988, empresas como a Emplasa (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano) se viram numa espécie de limbo regulatório e institucional, uma vez que seu papel não só ficou mais limitado em virtude do aumento da autonomia municipal e reconhecimento do município como ente federado — nas constituições ditatoriais anteriores, existia uma submissão dos municípios ao estado, como bem recordado por Eduardo Fontes Hotz em “A organização metropolitana pós-constituição de 1988” —, como também pelo hiato de mais de 20 anos até a promulgação do Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015). Esta perda de força, seguida do suspiro de esperança proporcionado pelo Estatuto, é sintetizada por Heleniza Ávila Campos, Paulo Roberto Rodrigues Soares e Pedro Xavier de Araújo em “Governança metropolitana frente aos desafios da implementação do estatuto da metrópole: uma reflexão a partir da Região Metropolitana de Porto Alegre (RS)” (p. 18):
A questão metropolitana ainda ocupa um lugar secundário nos debates sobre o desenvolvimento no Brasil, a despeito da histórica relevância demográfica e econômica de nossas metrópoles. Metrópoles e regiões metropolitanas, no contexto brasileiro, concentram grande parte da população, das forças econômicas e os mais prementes problemas sociais e urbano-ambientais. No entanto, alguns dos principais conflitos e dilemas no âmbito metropolitano não têm recebido a atenção necessária para o debate e sua solução por parte dos agentes políticos e econômicos. Esta negligência não é recente, e podemos situar o esvaziamento deste debate no pós-1988, quando a nova Constituição brasileira delegou aos Estados da federação o poder de delimitar e legislar sobre a questão metropolitana. Com este “rebaixamento” da questão metropolitana à esfera estadual perderam-se os referenciais nacionais e o debate sobre o planejamento e a gestão das metrópoles, por sua vez, perdeu força.
Diante desta situação, a recente promulgação do Estatuto da Metrópole (Lei Federal n° 13.089, de 12 de janeiro de 2015), cuja tramitação no Congresso Nacional tardou cerca de uma década, representa um marco importante na retomada do debate metropolitano no Brasil.
A Emplasa, ironicamente, tem sua sentença de morte arquitetada pelo Executivo e deferida pelo Legislativo apático e tipicamente governista da Assembleia Legislativa, pouco tempo depois de executar uma série de PDUIs (planos de desenvolvimento urbano integrado), um dos mais promissores elementos do Estatuto da Metrópole. Tais planos perderam força quando Michel Temer, então na Presidência da República, sancionou uma lei revogando os dispositivos legais do Estatuto responsáveis por imputar crime de improbidade administrativa aos governadores omissos.
O arrefecimento dos PDUIs não contribuiu para a manutenção da Emplasa e o futuro do capital humano, intelectual e institucional nela acumulados até hoje não nos são claros. O sofisticado arcabouço tecnológico, na forma de um datacenter e de uma série de bases de dados e sistemas de informações geográficas, até o atual momento, não tem um cronograma claro de migração para o minúsculo IGC (Instituto Geográfico e Cartográfico). O Ministério Público chegou a questionar a gestão Doria no mês de fevereiro e a situação não parece nada boa, com registros de bases cartográficas inoperantes desde outubro de 2019.
Numa consulta à Biblioteca Virtual da Emplasa, foi relativamente fácil encontrar exemplos variados de planos e documentos que antecederam a mudança no marco regulatório, diversos deles elaborados especificamente para um município que, muito provavelmente, não teria capacidade técnica e institucional de fazer o mesmo trabalho ou contratar alguém para fazer. Confira a seguir uma lista com alguns deles:
E a EMTU?
A situação da EMTU não é muito melhor e, ainda que muitos não saibam, não só a sua origem é dissociada do atual formato federativo, como parte de uma iniciativa de criação de múltiplas EMTUs por todo o território nacional, uma em cada região metropolitana, mas também se cruza com os caminhos da Emplasa nos anos 1980, até ser recriada em 1986, quando suplantou o papel do DER (Departamento de Estradas de Rodagem) no gerenciamento e fiscalização dos ônibus intermunicipais, papel que exerce até hoje. Parte das linhas intermunicipais da RMSP continua com o número adotado no período do DER, tendo sido apenas acrescentado o código TRO para linhas troncais, que nem sempre é exibido.
Se a ideia (que não vingou) de criar múltiplas EMTUs pelo Brasil suscitou curiosidade, vale ler nossos breves comentários a respeito da EBTU (Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, extinta em 1991) e do GEIPOT (originalmente Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes, extinto em 2008) no nosso artigo sobre uma edição do podcast Café da Manhã da Folha de S.Paulo.
Contextualização Além do reforço positivo com relação à defesa de pedágio urbano e da priorização da circulação dos ônibus no sistema viário, gostaríamos de destacar uma edição recente do podcast Café da Manhã da Folha de São Paulo, que abordou o transporte público no pós-pandemia. O podcast, que logo de início se destaca por construir uma atmosfera semelhante àquela encontrada num ônibus lotado, foi permeado por reflexões e informações trazidas pelos repórteres Artur Rodrigues e Thiago Amâncio.
O subfinanciamento e a asfixia, duas fortes características que têm marcado a difícil atuação da EMTU, se traduzem na dificuldade de garantir um funcionamento adequado dos sistemas de ônibus sob sua responsabilidade, que estão sobrepostos às redes municipais, que operam a partir de lógicas localistas e não possuem nenhuma obrigação legal de interoperabilidade e integração física e tarifária. As recentes decisões da prefeitura da capital paulista, ainda que tenham sido parcialmente revertidas, são um exemplo claro das dificuldades de governança.
E, para quem acha que a gestão Bruno Covas foi radical, precisamos ter consciência de que, ainda nos anos 1990, o município de Praia Grande, na Região Metropolitana da Baixada Santista, começou a limitar drasticamente a circulação de ônibus intermunicipais. Talvez por se tratar de um município que goza de população fixa baixa combinada a um IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) elevado, estabilidade política e um histórico de políticas públicas de incentivo ao turismo sazonal a partir da requalificação da orla, pode-se dizer que o município foi relativamente bem-sucedido, implantando dois terminais de integração e políticas de integração tarifária ao longo dos anos. Um exemplo da política de integração pode ser observado numa notícia oficial, datada de 07/03/2003:
Com a mudança, moradores de qualquer bairro da Cidade devem pegar a linha municipal e fazer a baldeação nos terminais Tatico e Tude Bastos. O recente aumento de algumas tarifas intermunicipais, cuja passagem subiu para R$ 2,30 (por exemplo, os ônibus 927, 931 e 941, da região do Bairro Samambaia), pode ser economizado se os moradores fizerem esta outra opção: todos podem pegar qualquer linha municipal, pagando R$1,60. Ao chegarem em qualquer terminal, ele vai pagar somente a diferença, ou seja, R$ 0,40 para se dirigir a outros municípios. O passageiro economiza R$ 0,30 por passagem, o que significa uma economia mensal de aproximadamente R$ 18,00, se tomar dois ônibus por dia. Esse valor representa mais de 10% do salário-mínimo atual.
Na Região Metropolitana de São Paulo, por outro lado, a iniciativa adotada no Terminal Sacomã, já discutida por nós em outro artigo crítico à gestão municipal de João Doria (PSDB), não foi ampliada. A integração entre os ônibus municipais e intermunicipais é praticamente inexistente. Fora da capital, a sobreposição é considerável, provocando perda de eficiência, congestionamento de faixas exclusivas (quando existem) e aumento dos custos para os passageiros. O aspecto caótico é reforçado quando motoristas de sistemas concorrentes disputam passageiros dirigindo agressivamente. Em São Bernardo do Campo, linhas como a 148 permitem, com o benefício da integração com o sistema metroferroviário, circular por eixos importantes da cidade, inclusive em ônibus dotados de ar-condicionado (atributo inexistente no sistema municipal) pagando uma diferença de R$ 0,05 na tarifa. Há ainda diversas outras linhas no ABC Paulista com diferença de R$ 0,05 ou R$ 0,10, como 196, 238, 027, 070, 117, 140, 151, 157, 409, 424, 432… enfim, você já entendeu.
Para piorar a situação, as prefeituras também podem dificultar ou inviabilizar completamente as obras de infraestrutura que a EMTU contrataria a partir de recursos do tesouro ou de endividamento do governo estadual. Não por acaso, são poucos os novos corredores e o Corredor Metropolitano ABD, resquício do período ditatorial, é um dos poucos que efetivamente saiu do papel. Em regiões metropolitanas como a do Paraíba e Litoral Norte, os embates entre EMTU e prefeituras significaram o travamento do projeto TRIVALE, como podemos ver em notícia d’O Vale datada de 05/07/2018:
Com um ano e meio de atraso, o projeto do Trivale, sistema de transporte intermunicipal rápido por ônibus, que ligará seis cidades do Vale do Paraíba, ainda não saiu do papel.
Contudo, segundo a EMTU (Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos), o projeto funcional foi revisado em março de 2017 e enviado às prefeituras de São José dos Campos e Jacareí, que serão as primeiras a serem conectadas pelo Trivale.
Em nota, a EMTU informou que apresentou o novo projeto para os dois municípios, mas, até o momento, "não houve anuência das prefeituras para assinatura dos convênios a serem firmados, condição necessária à continuidade dos estudos".
Em outro trecho, fica evidente um forte motivo para não ter havido anuência:
A Prefeitura de Jacareí disse que enviou uma contraproposta à EMTU com um novo traçado, em razão de o apresentado "não atender a realidade do município". A prefeitura diz que aguarda o "posicionamento da EMTU".
Legalmente, Jacareí está certa, mesmo que esteja errada, mesmo que não tenha nenhuma capacidade técnica de avaliar traçados, mesmo que talvez esteja instrumentando de maneira mesquinha um processo de integração metropolitana, mesmo que seu sistema de ônibus seja uma piada cara e mal desenhada e que, talvez, nem precisasse existir, se toda a região contasse com um ou dois sistemas integrados de transporte, operando tanto na escala local, quanto na escala intermunicipal.
O governo estadual, ao optar pela saída de uma austeridade bastante duvidosa, que reduz a capacidade institucional na base do facão, exacerba o conflito existente e nos coloca em perigo. A perda da capacidade de fiscalização e planejamento, além do completo esfacelamento da capacidade de desenvolvimento de projetos de infraestrutura, são os principais riscos que estamos correndo.
O que fazer?
No momento, existem dois abaixo-assinados em circulação. O primeiro deles, nos foi enviado como sendo uma iniciativa de funcionários do estado, enquanto o segundo é uma iniciativa do deputado estadual Carlos Giannazi, o mesmo mandato com o qual temos mantido contato devido à preocupante concessão de linhas como 7-Rubi, 8-Diamante e 9-Esmeralda.
Mesmo que seja possível barrar o projeto de lei, a situação não vai melhorar, a menos que uma campanha mais ampla de pressão seja iniciada. Precisamos aproveitar o quadro de fragilidade dos sistemas durante a pandemia, porque o atual modelo de financiamento, subproduto do municipalismo formatado nas últimas décadas, é pouco eficiente e vai seguir lesando o erário. O que nós precisamos, é de uma ruptura com o cenário excessivamente fragmentado que temos hoje, o que exige:
- Recuperar a importância dos PDUIs;
- Elevar as exigências dos Planos de Mobilidade, para que prevejam esquemas de integração física e tarifária para municípios integrantes de regiões metropolitanas;
- Constituir um fundo de financiamento que esteja condicionado a uma série de boas práticas, incluindo práticas de transparência e responsabilização;
- Estimular a formação de consórcios entre estados e municípios em regiões metropolitanas, o que pode ajudar na discussão de uma “autoridade metropolitana dos transportes”, que aparece e desaparece muito rapidamente de tempos em tempos.
Quando Luís Valença, atual presidente da CCR Mobilidade, disse ser favorável à proposta em 2019, argumentou à Folha de S.Paulo que a resistência das prefeituras decorre da perda do poder de decisão, no entanto, considerando a forma como os sistemas operam, suspeitamos que as prefeituras não possuem nenhum poder de decisão, se comportando como meras marionetes de um punhado de oligarquias familiares, seja porque é politicamente cômodo, seja porque são prefeituras pobres e institucionalmente frágeis.
Para reduzir esse “medo” das prefeituras, elas precisam perder autonomia, mesmo que não percam constitucionalmente. Em outras palavras, o município até pode ter autonomia, mas não sem limites. Se o município está inserido dentro de determinadas condições que são fáticas, e não dependentes do humor ou das vontades do prefeito e vereadores da vez, ele precisa obedecer determinados ritos. Algo assim só é possível fazendo o contrário do que o estado de São Paulo está fazendo, porque exige que o estado tenha capacidade de planejar.
Existem algumas possibilidades, como a estruturação de espaços de arbitragem, preferencialmente arbitragens auditáveis e com início, meio e fim muito bem definidos e sem delongas. Poder-se-ia, ainda, pensar estes espaços como uma interface entre as câmaras de vereadores e a Assembleia Legislativa. A ideia de uma “Câmara Metropolitana” também poderia vir a calhar, mas é preciso tomar cuidado com ela, para não se criar desnecessariamente uma nova casta de parlamentares. Já temos problemas, gastos e desaforos demais com os atuais.
Com o cenário atual, a ideia de autonomia é uma verdadeira piada de mau gosto, porque quando não produz decisões mesquinhas, se transforma em vapor diante da falta de capacidade do município. Quando São Paulo (capital) decide vetar a circulação de linhas da EMTU, o município pratica sua autonomia, mas fere a autonomia de todos os municípios afetados pelas mesmas linhas e esvazia o interesse metropolitano.
Se uma linha que passa por diversos municípios do Alto Tietê e é cortada devido à decisão de um único município, todo o pacto foi quebrado, porque a autonomia dos outros municípios indiretamente envolvidos se torna irrelevante. Vira pó. Não faz sentido que não exista uma “palavra final” ou que o processo possa ser arbitrado de forma organizada e previsível. Mesmo que todas as câmaras da RMSP oficiassem a prefeitura da capital e a EMTU, se o Executivo paulistano não mudasse de ideia, a resposta continuaria sendo exatamente a mesma, que é, numa paráfrase simples: “nós temos autonomia, as linhas da EMTU estão sobrepostas com as da SPTrans e não as autorizamos mais, orientem seus munícipes sobre o Bilhete Único e transfiram para suas bases o custo político, econômico e social de nossa decisão” e a EMTU seguiria dizendo que nada pode fazer, porque a palavra final é do município. Tudo perfeitamente legal.
O seguinte fragmento, de autoria de Sergio de Azevedo e Virgínia Rennó dos Mares Guia, e extraído do livro “Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação, a cooperação e o conflito”, é cirúrgico ao desmanchar a fantasia do municipalismo, sem deixar de reconhecer suas origens, plenamente compreensíveis (p. 104):
Como se viu, devido à tradição fortemente centralista do período militar, criou-se, nos primeiros anos da Nova República, um mito a respeito do processo de descentralização em políticas públicas, que passou a ser visto quase como sinônimo de gestão democrática, sendo considerado a priori algo desejável e capaz de proporcionar maior eficiência na formulação e implementação de políticas públicas. Ora, as experiências recentes começam a pôr por terra essa visão ingênua, mostrando que a defesa da descentralização ocorre em função de interesses bastante diferenciados (Pereira, Rezende e Marinho, 1993) e que, não raro, muitas dessas iniciativas podem ter efeitos perversos para a população de baixa renda (Jacobi, 1990, p. 2). Embora a descentralização em certas ocasiões possa ser mecanismo importante para maior eficácia, transparência e acesso a serviços e equipamentos urbanos, especialmente para a população carente, é terapia que não pode ser generalizada, estando longe de ser uma panacéia aplicável em qualquer caso.
Finalmente, esperamos com este texto ajudar, ainda que de forma singela, na pavimentação de discussões frutíferas a respeito da governança metropolitana, não só no âmbito da Região Metropolitana de São Paulo, mas de toda a Macrometrópole Paulista. Trata-se de um tema complexo, mas extremamente importante se realmente queremos cidades para pessoas, permeadas por infraestruturas de transporte e logística que produzam um continuum espacial agradável e exclusivo, em invés de um grande quebra-cabeça, que prejudica e sela destinos de forma tão cruel e invisível.
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